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PPP仍将是解决公共服务供给问题的重要推动力

发布日期:2019/1/28   浏览次数:416次

                            PPP仍将是解决公共服务供给问题的重要推动力

周良仪 道PPP 2019-01-25

2018年,是PPP进入平飞阶段的首年。PPP人的圈子中,出现频次最高的词是“规范”。PPP管理库的清库工作,PPP条例的呼之欲出,无不是诠释和践行着“规范”一词。


面对规范,有视为凛冬者,有视为苦难者,有视为降温减速者、有视为危中有机者。透过表象,2018年PPP行业的规范管理,反映出长期管理的决心和定力,不忘初心、牢记使命。经常地借喻说,PPP是政府和社会资本的婚姻。那婚姻的考验和喜悦,不仅有那些年喧闹的喜宴,更须珍惜和重视日常的柴米油盐。


岁月不居,时节如流。面对2019的新形势、新需求、新规范,且对PPP的发展有一些展望和思考。


展望:PPP仍将是解决公共服务供给问题的重要推动力



党的十九大报告提出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。


实际上,发展不平衡不充分的矛盾问题,不单单存在于个人消费领域,更广泛地存在于社会民生和公共服务领域。出行难、就医难、养老难、生活设施不配套。要解决这些矛盾和问题,单纯由政府来做够不够?时间效率成本上经济不经济?能否有更好的解决方案呢?


回顾以往的经验,政府通过直接投资和融资平台等措施,提供了主要的公共服务设施。但是,从效能上看,存在成本过高,管理不经济、部分领域供给不足的问题。究其原因,空间和物理形态上,公共服务具有一定的供给半径。自然垄断是基础设施和公共服务设施的特点。很难想象,北京的公共服务能直接作用于乌鲁木齐。全国的市、县,按照这一规律,每家都组建了自己的水务公司、环卫公司、公交公司、燃气公司等,来建设对应的公共服务设施,以及承担日常运营养护等工作。


从实际的效率来看,各地的公共服务供给在理念和能力上面存在巨大的差异,是发展不平衡不充分的直接表现。自然垄断状态下,地方公共服务主要是自我更新和发展。进入互联网的移动时代,信息和物资流动的频繁,人对公共服务的理解和需求快速上升。自我更新式的城镇公共服务,速度和质量均难以跟上,就谈不上打造城市承载力和城市吸引力。


项目规模上,PPP亦已成为公共服务领域项目建设的重要方式。根据全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报,截至当时,管理库累计项目数8,289个、投资额12.3万亿元;落地项目数4,089个、投资额6.3万亿元。同时期,2015年至2018年9月,不完全统计的地方政府发行新增债券累计约为5.4万亿元。对比地方政府发债的项目和PPP模式下的项目,两者的交集相对较小。从投资规模上看,PPP模式下的项目投资额已经超过了政府发行债券的模式。


引入社会资本,通过PPP的方式进入公共服务领域,是发挥政府和市场这两只手的优势,双手紧紧相握,推动解决公共服务领域的供给问题。一是从技术创新、管理效率、资金流通等方面,打破单纯由政府提供公共服务的供给方式。这能够促进公共服务领域的技术和管理经验传播,快速弥补各地区发展不平衡、各公共服务行业发展不平衡。二是打破自然垄断,形成规模效应。通过信息、管理、技术、资金的联系,打造出公共服务领域的航母级企业,促进技术的升级和管理创新,持续地为公共领域的提质增效提供赋能引擎。


要点:做好PPP项目的实施过程管理


中国的PPP项目,数量和规模上已经远高于世界其他国家地区。进入实施的平飞期后,已经难以有既成的经验可供借鉴。唯有不忘初心,实践基础上进行创新。2019年,PPP项目大量进入到实施和付费阶段后,运营过程中的以下几点亟需关注。


总结示范试点项目在运营期管理的经验


PPP项目横跨项目管理、合同管理、融资工具、绩效考核、预算编制和执行等多个领域。每年,政府自身需要应对项目运营期间的条件调整、绩效考核、预算支付等工作。这些运营期每年都会发生的日常性工作,在政府投资项目管理和预算管理等流程机制设计中虽有部分表述,但是比较分散,也不完整。对于政府的公务人员来说,需要通过创新的经验总结,形成更强力的工作指导。


再有,政府对PPP管理和责任的边界也需要进一步澄清。最普遍的例子,是政府往往在PPP项目中保留对公益性决策的一票否决权。“公益性”的边界则是相对模糊的地带。行使一票否决权后,政府方是否就需要承担起对应的责任。承担的责任,是否会同风险分担机制、合同约定中的设计相兼容。这点处理不好,就容易出现政府和社会资本相互扯皮的现象。


孙祁祥教授在“全球PPP50人”论坛首届年会上的主题发言中,指出了PPP的“共识”,“常识”问题没有解决好,就可能出现很多“应当”和“实际”脱节的问题。“共识”和“常识”最容易得到的途径,可通过示范试点项目的定期经验总结。这些项目,经过优中选优、层层把关。报告质量、落地情况等方面均高于其他项目。应给予示范试点项目在强调规范性的底线同时,更多在创新性上给予空间。鼓励新技术、新管理、新机制的创新,及时总结其亮点融入到制度制定和机制设计中。


深化物有所值评价,做实中期管理


物有所值是PPP的重要理念之一。其核心的方法,是将政府自己做和委托他人来做,进行全方面全周期的比较。理论的层面,物有所值的定性定量论证框架较为完整;然而实践中,物有所值的两者之“比”还有较大的深化空间。


“比”之前,政府应做到心中有数。建设并运营一个公共服务项目,政府需要正确评估由自己来做,能够达到的目标和效果。项目需要的资源、显性隐形的成本、可能的风险、项目的实际使用寿命。这些要素应结合历史情况,建立起一套科学的评估机制。PPP的方案设计,不应仅是可行性研究的翻版复盘。而应当充分考虑当地的历史项目情况和当时的项目条件,从实现路径、管理成本,变动风险等方面,给出一本实账。


“比”应贯穿始终。目前的物有所值论证工作,集中在准备阶段,也就是采购前的阶段。项目运营期内,绩效监测报告和中期评估现在已经编制的项目较少。这类中期报告反映的情况,应同物有所值报告相对比,反映项目执行过程中偏离的程度、偏离的原因,有否改进空间,风险控制点设定,乃至是否仍然物有所值等。项目还可在“自比”的基础上,同其他项目建立起“互比”的评估机制,促进社会资本不断创新管理和技术。


“比”还影响到绩效考核和付费。应以投标文件、PPP合同、两评一案等的承诺和约定作为起点,将中期物有所值、绩效考核和付费作为中期管理的重点。考虑到项目全生命周期的一些指标如IRR等无法直接应用于中期评估。因此,项目采购前,政府方应对能够有效管理的指标做到心中有数,具有实务操作性。这才能够在执行阶段有效地管住项目,管好项目。


重视PPP项目中的公共安全


现有的PPP项目方案,风险分配的强调重点是项目本身的经济利益和责任划分。风险方面对于公共安全的考虑、分摊方式、处理机制言之不足。应看到,PPP项目作为公共服务类项目,提供的产品具有公共安全属性,这点是不容忽视的。风险一旦发生,如偶然性污染事件、极端气候条件下的公共产品供应不足等,需要第一时间采取临时性的应急措施,保障公共服务的基本功能。


现行的责任体制来看,在公共服务的安全问题上,政府是第一责任人,并不因是否采用PPP模式而有所转移。短时间内调集力量,处理突发事件,维护公共服务的稳定和安全,这也是政府的强项。因此,项目的应急方案方面,政府应严格把关。社会资本方也应紧绷安全生产的弦,配合政府部门做好安全风险防控。万一出现问题,应秉承合作的精神优先解决问题,保障公共服务运转,再就权责界定、补偿措施通过事先约定的条件或约定的补充合同方式予以确认。



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