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PPP高质量发展仍需克服五项困难

发布日期:2019/1/14   浏览次数:573次

                                  PPP高质量发展仍需克服五项困难

唐川 PPP头条 2019-01-11

来源:360金融PPP研究中心


2019年第一个工作日,央行提出,自2019年起,将普惠金融定向降准小型和微型企业贷款考核标准由“单户授信小于500万元”调整为“单户授信小于1000万元”。两天后,央行正式决定下调金融机构存款准备金率1个百分点,以此来加大对小微企业、民营企业的支持力度。与此同时,银保监会分别于2018年12月26日和2019年1月4日批准了中国建设银行、中国银行,以及中国农业银行、交通银行设立理财子公司的申请。此外,李克强在考察中国银行、中国工商银行、中国建设银行并在银保监会主持召开座谈会时也特别强调了提高金融服务实体经济水平,有效缓解企业融资难融资贵问题。可见,2019年是金融继续全面支持实体经济的一年,且政策力度必将持续加强。然而,在此浪潮之下,PPP是否能够从中汲取动力,是业界普遍关注的问题。在我们看来,虽然2019年金融助力地方基础设施和公共服务高速发展仍是大势所趋,但PPP模式要在此系统中充分发挥自身作用并广泛运用、支持基建和公共服务高质量发展,仍然面临诸多阻力。


一、信贷政策要求扶持社会资本,但银行仍难放宽标准


2018年10月22日,国务院常务会议提出:对有市场需求的中小金融机构加大再贷款、再贴现支持力度,提高对小微和民营企业金融服务的能力和水平。同时,10月20日的国务院金融稳定发展委员会召开防范化解金融风险第十次专题会议上也针对银行工作提出了:完善商业银行考核体系,提高民营企业授信业务的考核权重。结合国务院促进中小企业发展工作领导小组的相关会议和银保监会《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》整体来看,针对民营企业的信贷支持工作的推进似乎已经到了须马上做出成效的关键时点。但是两个月过后,银行在信贷端的整体模式仍未有实质性突破。究其原因,一方面“三违反、三套利、四不当”等银行业乱象治理的余威仍未散去;另一方面,从专业角度看,银行本就有着天然的害怕承担坏账风险的特征,所以中央的政策很难全面贯彻。正如银保监会人士所说,“增加民企贷款不等于降低标准”,所以目前各银行在执行信贷政策时还是参考传统的信贷标准。同时,国有企业和政府性基金等国资管理单位亦是如此,在帮扶民企纾困的过程中还是会害怕国有资产流失、投资亏损所带来的问责。故而,在如此环境下,小微企业、高负债民营社会资本的贷款难、融资难问题必然无法得到有效解决,纾困基金也很难落实到真正有困难的企业。从PPP的角度来概括,就是:《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》、“192号文”等政策使国企财务考核趋严,同时民企债务高企,要投资当前阶段的社会资本大概率会触发政策风险或社会资本违约风险。对银行而言,突破原有风控标准有政策鼓励,维持原风控标准也有政策鼓励,但是保守不触发风险,故而多数银行也就选择了保守。所以,全面降准也好、绩效考核重新设置也好,如果没有风控模式上的改变,银行资金依然无法流入市场。


二、地方债务存量不清导致地方政府无法真正做实PPP高质量发展


财政风险的防控无疑是2019年管理层的重要工作之一,但是无奈目前我国地方隐性债务规模至今仍未确定,中央几次摸底地方隐性债务,结果都存在明显差别——目前仅能初步估计规模在30万亿至40万亿之间。加上此前地方平台大量使用私募等“表外”募资途径融资,严重干扰了地方债务数据的统计,使得监管层无法准确判断隐性债务风险等级和连锁效应的影响,也就造成了目前监管层还无法强制执行地方低效国企甚至是僵尸企业的大规模去杠杆——因为目前来看,多数隐性债务已随着城投公司的市场化改革而从地方财政剥离,可以说隐性债务问题通过现行的制度安排也得到了一定的控制,只是这些“地方国企”尚不能通过市场化运作积累利润来归还此前所欠债务,还是得通过“借新还旧”的方式来保持运转并使自身不构成违约。为了帮扶这些地方国企,地方政府往往也会将一些地方基础设施和公共服务项目“分配”给这些企业,以使其能够获取一定利润并通过项目融资的方式得到银行的信贷支持。进而形成了银行投资于地方债、地方债投资于地方基建和公共服务、地方基建和公共服务支持地方国企发展、地方国企获取利润归还旧债的金融产业链条。受制于该“链条”,外界优质企业很难全面介入地方项目,自然PPP高质量发展也就无从谈起了。并且在中央要求地方政府债务信息公开的压力之下(《地方政府债务信息公开办法(试行)》已于2019年1月1日起实施),许多区、县级地方政府单是既有债务处理工作都已忙不过来,加上“10%红线”、PPP绩效考核等管理要素的严格执行,都极大的影响了地方新增PPP项目的设立。所以,在地方此种状态之下,PPP项目的发展也势必会受到一定阻碍。


三、企业自有资金不足,使许多项目仍陷于停滞


目前,我国商业界系统性的债务问题仍在蔓延,且初步预计在债券、信托、私募大举到期的2019年,社会资本爆雷现象还将加剧。造成此现状,是外因、内因共同作用的结果。外因来看,除了贸易问题、经济发展趋缓等环境因素外,管制企业自由无度融资的金融政策也是重要影响因素,其中最具影响力的主要有四项:(一)资管新规(《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》)——控制企业从各类资管类金融机构处获取期限不匹配、来源不明确、不符合规定的资金;(二)委贷新规(《银监会关于印发商业银行委托贷款管理办法的通知》)和一系列窗口指导措施——限制了银行、政府基金之外其他金融机构和个人、企业投资者以非标项目为标的、以追求固定收益为目的的资金进入市场;(三)联合贷款新规(《银行业金融机构联合授信管理办法(试行)》)——抑制企业向银行体系多头融资、过度融资;(四)新版基金备案规定(《私募投资基金备案须知》2017年12月15日版)和基金业协会一系列管理措施——让私募基金类“通道业务”不再有创新空间,完全阻断了私募基金债权型的投资模式。在“PPP金融”方面,“92号文”还特别将未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的行为界定为不符合规范运作要求的PPP项目,这种“实质重于形式”的管理方式彻底打消了资管类机构携“明股实债”资金进入项目的念头。以上种种政策不仅压缩了企业的“表外”资金来源和财务运作空间,也完全扼杀了社会资本方企业联合债务性资金共同出资项目资本金、以加杠杆的形式参与项目的运作方式。“组合拳”之下,除了大型国企和部分商业模式成熟、经营状况健康且聚焦本业的民营企业之外,许多民企都陷入了因业务无法推进和“借新还旧”难以为继而导致的经营危机。目前,自有资金不足且融资能力较弱的企业很难介入基础设施和公共服务项目,尤其是大型项目;而自有资金充足且融资能力较强的企业目前是少之又少。这进而也造成了许多地区,尤其是中西部地区PPP项目响应者过少的市场局面。但是该问题在短期内很难解决,只有通过对企业进行长期的业务支持、专项资金支持,并且需待市场投融资环境回暖之后才能使企业逐步脱离困境。


四、居民住房支出仍处于高位,导致居民消费能力减弱


为减轻政府财政支出负担,优化项目绩效考核模式,当前各方面都在积极探索PPP项目的市场化收益模式。但无疑,PPP整体的市场化改革取决于居民消费力的水平。乐观的看,我国居民可支配收入仍在逐年增长——根据国家统计局的数据,2018年上半年,全国居民人均可支配收入14063元,比上年同期名义增长8.7%,扣除价格因素,实际增长6.6%,其中,城镇居民人均可支配收入19770元,增长7.9%,扣除价格因素,实际增长5.8%。但不得不关注的是,根据央行的数据,人民币房地产贷款余额已突破35万亿,且每年都以20%以上的比例增长。这其中,除了居民存款余额的转移外,更多的还是居民未来收入的贡献。所以,高速增长的放贷存量和稳步增长的居民收入、消费支出如何匹配、平衡?这是一个值得深思的问题。在房地产企业,部分领域的民营企业、外资企业,以及传统企业利润下滑、爆发裁员潮的环境下,许多居民的收入会受到影响,进而导致了市场整体消费能力的下降,虽然中央已出台新的个税政策(《个人所得税专项附加扣除暂行办法》),但是相对高企的房价、房租而言,居民的消费能力仍然很弱。这将令PPP项目的市场化改革难以达到预期,也无法使项目真正实现减轻政府财政负担的目标。


五、PPP立法悬而未决,政策热、市场冷加剧


“PPP条例”尚未推出,对于市场而言,在高级别操作标准尚未推出的当下,为规避因政策改变而导致的项目客观条件变化——如政府补偿机制变化,项目全生命周期考核机制的变化,以及项目股权调整限制条件的变化等,观望还是大部分企业的态度。故,虽然从9月的《中共中央 国务院 关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》等文件开始,中央就开启了新一轮全面鼓励采用PPP模式发展基础设施和公共服务项目的政策浪潮,但是此番倡议并未得到社会资本方的广泛响应——同时,叠加企业自有资金的匮乏、难以获得信贷支持等因素,这种观望的氛围就渐渐演变成了全领域的发展停滞。

 

所以,整体而言,PPP高质量发展无法立即推进,有金融的问题,也不单是金融的问题。故而,单有了金融上的扶持政策,也不会立即激活整个产业。当然,中央在金融上下的工夫也不单是为了PPP或是基建、公共服务的发展,其本质上还是为了全面促进实体类企业的业务发展,这些政策对于政策涉及的相关企业还是能够在一定程度上起到拓展业务量、优化财务状况的作用。


目前,市场处于中央、地方政府、地方国企、央企、民企、金融机构等多方博弈的阶段,很多责任无法落实,很多利益难以协调,也挑战着微观层面各负责人的抗压力、耐心、协调能力和市场意识、政治意识。在此困局之下,PPP要实现高质量发展,恐怕还需一些时日。但就像各个领域与大数据融合的发展趋势一样,市场和行政手段相互协同的政企合作模式必然是我国未来基础设施和公共服务发展的主要方式。所以,PPP模式的冷却也只是暂时,待跨过这个“万籁俱寂”的低迷期,相信PPP和其他投融资工具仍将会继续在经济发展中起到推动作用。


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