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[独家]关于PPP项目的中期评估

发布日期:2019/1/3   浏览次数:1285次

                                         [独家]关于PPP项目的中期评估

 赵周杰 马辉猛 PPP知乎 2018-12-29
作者简介:   

赵周杰  国投经开(武汉)工程咨询有限公司

马辉猛  北京中设泛华工程咨询有限公司湖北分公司



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何为中期评估


笔者在《PPP项目绩效评价系列问题(四)》一文中提到,PPP项目整个运营期内的绩效管理工作主要包括运营绩效监测和中期评估。

中期评估机制其实由来已久。当前在政府的公共政策研究、规划实施和战略方针制定中都应用广泛。如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定,“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准”。此外,还有“大气十条”中期评估、棚改计划中期评估等。目前稳定的中期评估框架已基本形成。从目前中期评估的操作机制来看,一致性理论是其重要的理论依据之一,它重在衡量规划、政策等中长期决策成果的实施效果与预期目标的一致性程度,及时掌握因不确定性因素导致的偏差情况,发现问题,分析原因,提出对策。

中期评估不但是一种对阶段性绩效目标实现程度的动态反馈机制,也是一种过程监督机制。从这个角度来看,只要存在中长期绩效目标管控需求的领域都可以引入中期评估。将中期评估用于特许经营,应该是源于2004年建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令126号)。建设部126号令提出“在项目运营的过程中,主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年,特殊情况下可以实施年度评估”。PPP与特许经营同样具有中长期产出目标体系,需要面临诸多不确定因素。基于以上逻辑,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等相关政策在PPP项目中明确提出中期评估的要求,也符合政府对中长期绩效目标过程监管的一贯做法。

以上是关于中期评估实施现状、操作机制和相关规定的概述。根据中国资产评估协会印发的《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》,“PPP项目中期评估,是指政府、项目公司或社会资本委托第三方机构每3-5年对正在运行的PPP项目进行的阶段性总结,旨在客观评价PPP项目的服务质量和运营效率,并为政府监管工作及相关协议条款的调整提供参考,促进项目绩效目标的实现。”

值得一提的是,根据以上定义,似乎也可以由项目公司或社会资本发起并实施中期评估,评估结果作为项目公司或社会资本向政府方主张调整相关合作条件的依据。实际上如果没有充分的预先沟通,项目公司或社会资本自行委托中期评估的程序和结果政府未必认可和接受。所以在PPP项目中,除非政府方已明确授权,其他情况下建议还是由政府方委托实施中期评估。


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与中期评估相关的几个关系


(一)中期评估与年度绩效监测的关系

根据现有规定,在PPP项目运营期内,每一年需要进行年度运营绩效监测,每三到五年需要进行一次中期评估。笔者认为,在实践中二者之间是常规针对性检查与阶段性全面体检的关系。具体联系和区别表现为:

一是年度运营绩效监测结果是实施中期评估的依据之一。中期评估是每运营三到五年进行的一次全面的综合评价,以往年度建设期绩效监测结果、运营期年度绩效监测结果都将是中期评估的重要依据。

二是范围和内容不同。年度运营绩效监测只需要根据绩效监测方案跟踪项目公司的运营绩效达标情况,属于一种相对微观的管理行为。中期评估不仅仅关注项目公司的管理绩效,内外环境变化、合约条款的适用性、物有所值实现情况、政府监管机制等都可纳入中期评估研究范围。可以说中期评估不但包含对合作对象与项目运行情况的评估,也有政府方对自身监管效率进行自查的性质。

三是作用不同。年度运营绩效监测结果主要是作为财政部门安排年度财政预算支出的依据,并用于项目公司绩效达标情况的信息公开。中期评估旨在总结运行状况,发现存在的问题,制定解决办法,适时优化双方实施规划,使以后年度能运营管理更科学高效,确保项目长期绩效目标的实现。

(二)中期评估与项目后评价的关系

根据笔者以往相关文章对PPP项目绩效管理体系的阐述,PPP项目在实施过程中需要进行绩效跟踪监测和中期评估,项目移交完成后需要进行项目后评价。此处采用项目后评价概念的理由,在后一篇文章中再进行展开。中期评估与项目后评价之间的主要区别和联系如下:

一是发生阶段不同。中期评估发生在项目实施过程中,每稳定运营3-5年进行一次。所以中期评估是项目稳定运营过程中的阶段性评估,在实施过程中将有多次循环。项目后评价发生在项目移交完成以后,是整个PPP项目完整结束以后,进行的一次性总结评价。这一点上也就决定了中期评估结果将是PPP项目后评价的重要依据之一。

二是评价内容和作用不同。现有部分学术论文将PPP/特许经营项目后评价定义为“项目进入稳定运营期后进行”。笔者认为这是机械套用了传统投资项目后评价的概念,没有考虑PPP项目的周期分布特征。根据经典的项目管理教材,“项目是指一系列独特的、复杂的并相互关联的活动,这些活动有一组或一个明确的目标,须在特定的时间、预算、资源限定内,依据规范完成”。传统投资项目属于建设项目,建设完成后可认为项目结束,所以在稳定运营期内进行项目后评价有助于掌握建设产出在运营阶段的表现。PPP项目属于“建设+运营”项目,要在该PPP项目定义的运营期结束之后才算是项目完成。因此,传统项目后评价对PPP项目来说相当于中期评估的范畴。PPP项目后评价是对项目建设和运营的综合效果所做的全面评价,包括PPP模式是否适用,总结建设、运营经验,为其他项目实施和本项后续运作提供参考。

三是评价属性不同。在PPP项目实施过程中,随着实施进度的推移,年度绩效监测、中期评估和项目后评价的评价属性逐步发生变化。年度绩效监测是政府作为监测主体,针对性考评项目公司的表现。中期评估将政府监管机制的有效性也纳入评价范围,综合了对项目公司的评价和政府方的自查。到了项目后评价阶段,可以认为已经演变为在项目结束以后,政府关起门来进行全面自评和总结,评价结果不再显著影响第三方经济利益,而是为了项目主体能更好地实施以后的项目。


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中期评估有何作用


与中长期发展规划、公共政策一样,PPP项目的绩效目标体系中既有近期产出目标,也有远景目标。在PPP项目长期运作过程中,难免会由于不确定因素变化导致偏差的出现。中期评估的重要作用就格外突出,主要作用表现在:

(一)有助于各相关方优化过程管理

根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南(试行)>的通知》(财金〔2014〕113号),项目运行状况是PPP项目中期评估的重点分析内容之一。考虑到PPP项目运行的长周期特征,每稳定运营一段时间,全面掌握项目的运行状况尤为重要。对项目公司来说,通过中期评估报告的分析结果,有助于掌握阶段性目标实现程度与预期效果的一致性情况,及时优化后续措施安排。对于政府方来说,通过全面掌握当前阶段项目运行状况,有利于确定后续周期的监管重点,提高项目监管效率和针对性。

(二)满足PPP项目动态管理的需求

对于PPP项目来说,前期稳定的合同安排与后期多变的内外环境之间存在天然的矛盾。即使PPP项目合同考虑再周全,也无法预测到实施过程中所有不确定性因素的变化。这就需要发挥中期评估的动态反馈作用,使政府和项目公司及时做好应对措施。对于能否基于中期评估结果调整相关合约条款,在实践中颇有争议。笔者认为,首先要明确的是中期评估的重点在于指导政府和项目公司优化调整实施对策,以更好地履行PPP项目合同,不应将中期评估当成任意修改PPP项目合同的抓手。其次,根据实践经验,PPP项目中期评估结果通常是作为项目调价、项目支付及未识别风险重新分配的依据。对于确因宏观政策、产出标准、市场环境等发生变化,导致新的风险因素出现,或原合作条件在合规性、适用性上存在显著问题的,经评估后才可以作出适度调整。如果条件允许,最好在PPP项目合同谈判阶段就考虑后期动态调整需要,对预期会发生变化的合同条件预留调整空间,为合同修约提供依据。

(三)满足PPP项目规范运作的要求

《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南(试行)>的通知》(财金〔2014〕113号)提出“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知》(财金[2017]1号),项目执行阶段应进行信息公开的资料包括“项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况”等。可见,无论是从PPP项目的过程监管还是信息公开角度看,中期评估都是PPP项目规范运作的必要环节。

此外,中期评估对于指导以后年度绩效监测和项目移交后的项目后评价都有积极作用。中期评估是PPP项目全流程绩效管理体系中不可缺少的中间环节,通过中期评估,在PPP项目实施过程中形成了分阶段分析问题、总结经验的滚动机制,有利于年度绩效监测和项目后评价之间的过渡,保持PPP项目各阶段绩效管理工作的连续性和一致性。


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中期评估实施的框架体系


中期评估符合“做出分析→发现问题→制定对策”三步走的实操流程。在实践中第一步最重要,重点是弄清楚如何做出分析,分析的内容是什么?与年度绩效监测的分析方法有何不同?这是科学实施中期评估的前提,也决定了中期评估的研究范围和资料收集重点。笔者认为,定性分析与定量分析相结合是中期评估与年度绩效监测共同适用的方法。但不同之处在于年度绩效监测以定量分析为主,它需要建立完整可量化的指标体系框架,最终计算年度绩效考核综合评分。中期评估部分指标虽然有量化需求,但总体分析基本以定性分析为主。这是在分析方法上的主要区别之一,也决定了分析内容、指标体系框架和分析结果的输出流程是根本不同的。

如图1所示,笔者根据PPP项目中期评估相关规定,结合部分项目实践经验,将PPP项目中期评估框架体系的基本内容概括为三大部分:一是项目层面的项目运行状况评估;二是合作关系层面的PPP项目合同的合规性、适用性、合理性评估,以及政府监管体系的有效性评估;三是产出层面的产出效果评估、物有所值状况评估等。


图1 PPP项目中期评估框架体系示意图


(一)项目运行状况评估

运行状况评估是其他内容评估得以实施的基础和依据。该阶段要广泛收集项目实施过程中的各种资料和信息,除了PPP项目前期审批环节的所有过程资料和合同文件之外,绩效考核方案、年度绩效监测结果、绩效月报/季报、项目公司运营管理过程记录以及其他往来文件资料等都属于需收集的资料范围。该阶段的目的是全面了解项目当前的运行状态,特别是目前绩效目标完成的进度情况、资源消耗情况、成本支出情况以及项目公司运营管理现状等,据此判断项目运行情况的好坏,便于发现问题,及时做出分析并提出对策。

(二)项目合同评估

合同评估要全面分析公共政策、市场环境、项目情况等方面的变化,评估项目合同在现阶段的合规性、适应性、合理性上是否存在问题。通过对内外环境变化情况的分析,一是找出原先未识别的新风险因素,研究新的风险分配建议;二是对于原有的与宏观环境变化高度相关的合同条款(如调价机制)不再适用的,经充分评估后给出相关调整建议;三是评估对原合同约定内容和目标的完成情况,整体掌握现阶段合同履约情况和继续顺利履行的可能性。

(三)政府监管体系评估

PPP项目中政府监管体系主要包括监管架构、监管手段、监管内容、监管形式等。政府监管体系评估是分析政府现有的监管体系在实践中是否适用和有效,有没有需要优化调整之处。通过政府监管体系评估,至少可以做到两个动态调整,一是日常监管机制的动态调整;二是绩效考核机制的动态调整。因为政府监管体系主要是基于实施方案、PPP项目合同等前期成果以及对后期环境的预测而设定的,有可能在实践中发现实际效果与预期不符,或因不确定性因素而变得不再适用。

(四)产出效果评估

产出效果评估是基于对项目运行状况的总结分析,评估项目的产出质量与影响情况。主要是根据PPP项目合同以及实施方案的具体内容,将项目实际产出状况与绩效目标对比,从数量、质量、功能、综合影响和可持续性等方面进行分析。主要需要通过对比分析、问卷调查、现场考核座谈、工程资料台账研究等途径进行分析。

(五)物有所值评估

PPP项目每稳定运营三到五年,可能因为调价机制、绩效考核机制、激励约束机制等调整,导致项目识别和准备阶段预测的项目收支现金流发生一定的变化,有必要结合当前阶段掌握的全面的数据资料,重新进行物有所值评估和财政承受能力论证,检验项目是否持续实现了物有所值,必要时需要更新项目库中物有所值评价和财政承受能力论证相关数据。

最后需汇总分析以上三个层面五大部分的评估结果,总结当前项目运行现状与预期目标的一致性情况,评估项目实现原定绩效目标的可能性;并论证项目现阶段执行措施和效果的偏差情况,分析原因,提出纠偏对策。


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结束语


如果说年度绩效监测是对项目公司履约行为的约束机制,中期评估则是一种综合的动态反馈机制,兼有政府监管和政府自查的性质。中期评估弥补了PPP项目合作机制在长期运行中灵活性不足的问题,使项目长期绩效目标的实现有了更多保障。但在实操中,尤其要避免对中期评估中动态调整机制的滥用。基于中期评估结果而进行的优化调整,重点应是调整实施对策安排以更好地执行原项目合同。对于确因不确定性因素导致合同不合规、不合理的,方可做适度的局部优化,以上调整应以保证PPP合同提出的核心绩效目标体系充分稳定为基本前提。


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